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叶兴庆:新时代中国乡村振兴战略论纲

党的十九大报告首次明确提出”实施乡村振兴战略”,2017年中央经济工作会议和中央农村工作会议进一步明确了总体思路和具体途径。乡村振兴战略是未来促进我国农业农村现代化的总战略,也是未来我国”三农”工作的总抓手。在未来国家现代化进程中真正做到乡村振兴,必须以改革创新的思路,清除阻碍农业农村优先发展和城乡融合发展的体制机制障碍,激发农村各类资源要素的潜能和各类主体的活力,不断为农业农村发展注入新动能。
   
    一、以乡村振兴战略统领未来国家现代化进程中的农业农村发展
    进入21世纪以来,如何全面建成小康社会成为我国经济社会发展的头等大事。党的十六大、十七大和十八大,均立足于2020年全面建成小康社会的战略目标,对”三农”工作提出要求、作出部署。[1]党的十六大报告以”全面繁荣农村经济,加快城镇化进程”统领关于”三农”工作的部署,明确提出统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。党的十七大报告以”统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”统领关于”三农”工作的部署,强调要加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十八大报告以”推动城乡发展一体化”统领关于”三农”工作的部署,强调城乡发展一体化是解决”三农”问题的根本途径,要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣。
    在此基础上,党的十九大报告以”实施乡村振兴战略”统领关于”三农”工作的部署,展现从城乡统筹、城乡一体化到乡村振兴的清晰脉络。这既保持了思路、目标的连续性,又根据新时代的要求,在思路上进一步拓宽,在目标上进一步提高。思路上的拓宽,主要体现在明确提出要”建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”,突出农业农村优先发展、城乡融合发展,意味着解决好”三农”问题要借助城市的力量,解决好城市的问题也要借助乡村的力量,城市与乡村应水乳交融、双向互动、互为依存。目标上的提高,主要体现在明确提出要”加快推进农业农村现代化”,在以前多次单纯强调农业现代化和新农村建设目标的基础上,这次新提出了农村现代化的目标,而农村现代化既包括”物”即产业和基础设施等的现代化,又包括”人”即农民的现代化。   
    以乡村振兴战略统领未来国家现代化进程中的农业农村发展,主要基于以下考虑:
    第一,实施乡村振兴战略,是解决发展不平衡不充分问题的需要。新中国成立以来、特别是改革开放以来,我国城乡面貌都有很大改变,但城乡二元结构仍是目前我国最大的结构性问题,农业农村发展滞后仍是我国发展不平衡不充分最突出的表现。从收入和消费看,尽管近年来农村居民收入和消费支出增长速度快于城镇居民,但2016年我国城镇居民人均收入和消费支出仍分别是农村居民的2.72倍和2.28倍,城乡居民家庭家用汽车、空调、计算机等耐用消费品的普及率差距仍然很大。从全员劳动生产率来看,2016年非农产业达到人均12.13万元,而农业只有2.96万元,前者是后者的4.09倍。从基础设施看,根据第三次全国农业普查,2016年全国农村还有46.2%的家庭使用普通旱厕,甚至还有2%的家庭没有厕所;26.1%的村生活垃圾、82.6%的村生活污水未得到集中处理或部分集中处理;38.1%的村村内主要道路没有路灯。从基本公共服务来看,2016年67.7%的村没有幼儿园、托儿所;18.1%的村没有卫生室;45.1%的村没有执业 (助理)医师。从社会保障来看,目前农村低保、新农保、新农合保障标准低于城镇居民和城镇职工。这还仅仅是数量上的差距,如果看质量,城乡差距就更大了。这种局面不改变,将会阻碍我国全面建设现代化目标的实现。
    第二,实施乡村振兴战略,是满足人民日益增长的美好生活需要的现实要求。社会主要矛盾的变化,对农业农村发展提出了新要求。从城镇居民来看,对农产品量的需求已得到较好满足,但对农产品质的需求尚未得到很好满足;不仅要求农村提供充足、安全的农产品,而且要求农村提供清洁的空气、洁净的水源、恬静的田园风光等生态产品,以及农耕文化、乡愁寄托等精神产品。[2]从农村居民来看,不仅要求农业得到发展,而且要求农村经济全面繁荣;不仅要求在农村有稳定的就业和收入,而且要有完善的基础设施、便捷的公共服务、可靠的社会保障、丰富的文化活动,过上现代化的、有尊严的生活;不仅要求物质生活上的富足,而且要求生活在好山、好水、好风光之中。无论是从城市居民还是农村居民的角度,都要求全面振兴乡村。
    第三,乡村振兴战略具备启动实施条件。从农村内部来看,党的十六大以来,城乡统筹取得积极进展,在新农村建设方面采取了很多措施,农村水、电、路等基础设施条件明显改善,免费义务教育、新农合、新农保、低保等基本公共服务实现了从无到有的历史性变化。近年来,一些地方在美丽乡村建设方面摸索出了好的做法,农业正在绿起来,农村正在美起来。这为实施乡村振兴战略奠定了扎实的基础。从国家能力来看,我国工业化、城镇化水平已有很大提高,2016年我国乡村人口占比已下降到42.65%,第一产业就业占比已下降到27.7%,第一产业国内生产总值占比已下降到8.6%,有条件以城市这个”多数”带动乡村这个”少数”、以工业这个”多数”支援农业这个”少数”。这为实施乡村振兴战略创造了良好条件。
    第四,实施乡村振兴战略是对其他国家经验教训的借鉴。欧洲的部分发达国家,曾实行单一的农业政策,通过价格干预等措施促进农业发展和农民增收。面对环境问题恶化、年轻人口大量流失、乡村不断衰落,他们都转向实行综合性的乡村发展政策,把农业生产、乡村环境、农民福利等问题一揽子解决。日本、韩国工业化城镇化发展到一定阶段后,也都先后实施乡村振兴计划。而拉美、南亚一些国家没有能力或没有政治意愿实施乡村振兴,大量没有就业的农村人口涌向大城市,导致较严重的社会问题,这是其落入”中等收入陷阱”的重要原因之一。我国正处于中等收入发展阶段,能否像一些专家预测的那样在2024年前后迈入高收入发展阶段,进而顺利地向现代化目标迈进,在很大程度上取决于”三农”问题解决得如何。从正反两方面情况看,我国现代化进程已到实施乡村振兴战略的时候。
    根据党的十九大的部署,2035年我国要基本实现社会主义现代化,这比以前的部署提前了15年;2050年要把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,这比以前描绘的目标更高。尽管在未来3年决胜全面建成小康社会过程中,农业农村还会发生新的变化、取得新的进步,但到2020年实现全面建成小康社会目标时,我国城乡二元结构仍将突出。从这个起点出发,我国将迈入全面建设社会主义现代化新征程,农业农村发展如何跟上整个国家现代化的步伐,是摆在我们面前的重大挑战。如果说”小康不小康,关键看老乡”,那么也可以说,现代化不现代化,关键看农业农村。实施乡村振兴战略,根本出发点就是要使农业农村现代化跟上国家现代化的步伐。
   
    二、准确把握乡村振兴总要求的深刻内涵
    党的十九大报告用”五句话、二十字”概括了乡村振兴的总要求,即”产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。党的十六届五中全会提出过”五句话、二十字”的新农村建设总要求,即”生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。那时,我国刚刚实现总体小康、迈入建设全面小康新征程,城乡差距较大,农村基础薄弱,提出的新农村建设目标既要鼓舞人心、又不能让人感到高不可攀。现在,我们进入了中国特色社会主义新时代,社会主要矛盾发生了变化,需要与国家现代化目标对标,对乡村振兴的总要求作出新概括。
    两相比较,觉的十九大报告提出的”五句话、二十字”总要求,除”乡风文明”外,其他要求的变化不仅体现在字面的调整上,更体现在内涵的深化上,可以说是其升级版。
    (一)从”生产发展”到”产业兴旺”,要求农业农村经济更加全面繁荣发展
    无论是新农村建设还是乡村振兴,第一位的任务都是发展生产力、夯实经济基础。但在不同发展阶段,发展生产力的着力点是不同的。2005年前后,农业面临的主要矛盾是供给不足,发展农业生产、提高农产品供给水平是主要任务,相应的要求便是”生产发展”。经过这些年的努力,我国农业综合生产能力有了很大提高,农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾,主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。面向未来,我国农业综合生产能力还需要进一步提高,而且要把提高农业综合效益和竞争力作为主攻方向。与此同时,还要拓展发展农村生产力的视野,全面振兴农村二三产业,防止农村产业空心化。当年,乡镇企业”异军突起”开辟了我国工业化的第二战场,虽然分散布局造成环境污染、土地资源低效利用,但提供了大量就业,使一些乡村完成了资本积累。随着20世纪90年代初期乡镇企业改制、集中布局的推进,以及90年代后期土地管理制度的调整,除了硕果仅存的部分”明星村”,全国大多数乡村的二三产业发展陷入低谷。如果这个局面不改变,农村局限于发展农业、农业局限于发展种养,在我国这种资源禀赋条件下,农民不可能得到充分就业,乡村不可能得到繁荣发展。现代化的农村,不仅要有发达的农业,而且要有发达的非农产业体系。为此,要瞄准城乡居民消费需求的新变化,以休闲农业、乡村旅游、农村电商、现代食品产业等新产业新业态为引领,着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,推动农业向二三产业延伸,促进农村一二三产业融合发展,使农村产业体系全面振兴。
    (二)从”生活宽裕”到”生活富裕”,要求持续促进农民增收、促进农民消费升级、提高农村民生保障水平
    提高农民收入和消费水平,是农业农村发展的根本落脚点。2005年前后,我国农村居民生活水平刚刚从温饱转向小康,消费支出的恩格尔系数仍高达46%左右,处于联合国划分的40%~50%的小康标准范围内,总体上刚刚温饱有余。按每人每年2300元 (2010年不变价格)的现行农村贫困标准,2005年全国农村还有贫困人口28662万人,占当时农村人口的比重高达30.2%。当时,农业税刚刚取消,农业富余劳动力转移刚刚迈过刘易斯第一拐点、就业不充分,新农合制度刚刚建立、筹资水平和保障程度较低,低保和新农保制度尚未建立,农村义务教育尚未全面免费。基于当时这种现实,把”生活宽裕”作为未来新农村的一种愿景,是恰当的。随着这些年农民就业和收入来源的多元化,农村教育、医疗、养老、低保制度的完善,农民收入水平和生活质量有了很大提高。2016年全国农村居民消费支出的恩格尔系数为32.2%,即将跨越联合国划分的30%~40%的相对富裕标准,进入20%~30%的富足标准。2016年全国农村贫困人口仅剩下4335万人,仅占农村人口的4.5%。这表明,即便按国际标准,把”生活富裕”作为未来乡村振兴的一种愿景,也是可望可及的。实现”生活富裕”,必须注重提高农民的就业质量和收入水平,把农民作为就业优先战略和积极就业政策的扶持重点,加强职业技能培训,提供全方位公共就业服务,多渠道促进农民工就业创业;推动城乡义务教育一体化发展,努力让每个农村孩子都能享有公平而有质量的教育,使绝大多数农村新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育;完善城乡居民基本养老保险制度,完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度,统筹城乡社会救助体系、完善最低生活保障制度。
    (三)从”村容整洁”到”生态宜居”,要求促进农业农村可持续发展,建设人与自然和谐共生的现代化农业农村
    生态环境和人居条件既是从外部看乡村的”面子”,也是衡量乡村生产生活质量的”里子”。2005年前后,我国农业仍处于增产导向的发展阶段,没有精力关注农业资源环境问题。农村还不富裕,没有定力和底气抵制城市污染下乡。农村建设缺乏规划,人居环境脏乱差。基于这种现实,同时为了避免大拆大建、加重农民负担,当时仅仅提出了”村容整洁”的要求,一些地方也仅限于”有钱盖房、没钱刷墙”。目前,我国农业生产中存在的资源透支和环境超载问题已充分暴露,有必要也有能力促进农业绿色发展。农民衣食住行等物质生活条件得到改善,对优美生态环境的需要日益增长。发展休闲旅游养老等新产业,吸引城市消费者,也要求有整洁的村容村貌、优美的生态环境、舒适的居住条件。适应这些新的变化,未来有必要把”生态宜居”作为乡村振兴的重要追求。为此,要以体制机制创新促进农业绿色发展,强化土壤污染管控和修复,加强农业面源污染防治;加大农村生态系统保护力度,开展农村绿化行动,完善天然林保护制度,扩大退耕还林还草;开展农村人居环境整治行动,继续搞好农村房前屋后的绿化美化、垃圾和污水处理、村内道路硬化。
    (四)从”管理民主”到”治理有效”,要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系
    乡村善治是国家治理体系和治理能力现代化的基础。2005年前后,农村税费改革正在推进,公共财政覆盖农村刚刚开始,农村基础设施和公益事业还需要农民负担部分费用;乡村债务较为严重,如何化解需要审慎决策;农业补贴制度刚刚建立,补贴资金如何真正发放到农民手中需要周密部署;农村基层民主选举制度还不完善。解决好这些问题,缓解农村社会矛盾,当时把着力点放在”管理民主”上,强调在农村社区事务管理中村干部要尊重农民的民主权力,规范的是干群关系。随着农村人口结构、社区公共事务的深刻调整,以及利益主体、组织资源的日趋多元,仅仅依靠村民自治原则规范村干部与群众的关系是不够的。城乡人口双向流动的增多、外来资本的进入、产权关系的复杂化,需要靠法治来规范和调节农村社区各类关系。但自治和法治都是有成本的,如果能够以德化人、形成共识,促进全社会遵守共同行为准则,就可以大幅度降低农村社会运行的摩擦成本。为此,需要在完善村党组织领导的村民自治制度的基础上,进一步加强农村基层基础工作,根据农村社会结构的新变化、实现治理体系和治理能力现代化的新要求,健全自治、法治、德治”三治结合”的乡村治理机制。
   
    (五)以更高标准促进乡风文明
    尽管”乡风文明”保留了字面的一致,但内涵也在发生变化。在未来现代化进程中,要深入挖掘乡村优秀传统文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范,结合时代要求继承创新,让乡村文化展现出永久魅力和时代风采。要注重人的现代化,提高农民的思想觉悟、道德水准、文明素养,普及科学知识,抵制腐朽落后文化侵蚀。特别是在婚丧嫁娶中,要摒弃传统陋习,减轻农村人情消费负担。积极应对农村人口老龄化,构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。需要注意的是,促进乡风文明不仅是提高乡村生活质量的需要,也有利于改善乡村营商环境、促进乡村生产力发展。
   
    三、牢牢把握优先发展和融合发展两大原则
    在城乡二元结构仍较为明显的背景下,要促进农业农村现代化跟上国家现代化步伐,必须补齐农业现代化这个”四化同步”的短板、农村现代化这个国家现代化的短腿、农民现代化这个人的现代化的弱项。为此,必须深化对”农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题”这一重大论断的认识,真正做到”始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。特别是要贯彻新发展理念,坚持农业农村优先发展和城乡融合发展。
    (一)坚持农业农村优先发展,就是要发挥政府有形之手的作用,加快农村基础设施和公共服务发展步伐
    改革开放以来,我国基础设施和公共服务发展的重点长期放在城市。这既是提高公共资源配置效率的客观需要,也是在公共资源配置决策过程中城市影响力大于农村影响力的必然结果。还要看到,在市场力量的作用下,公共资源以外的其他各类资源要素会自发地流向回报率高的工业和城市,农业和农村在这场资源要素争夺战中往往会败下阵来。特别是对我国这种后发追赶型国家而言,在现代化进程中,工业化、城镇化往往是快变量,农业农村农民向现代化转型往往是慢变量。在快速工业化、城镇化进程中,要想避免农业衰退、乡村衰落,实现国家协调均衡发展,必须牢固树立农业农村优先发展的理念,切实加大对农业农村发展的支持力度。[3]
    坚持农业农村优先发展,要把握两个重点:一是推动公共资源向农业农村优先配置。这是消除城乡之间基本公共服务存量差距的迫切需要,也是防止城乡之间基本公共服务出现增量差距的必然要求。经过多年努力,农村基本公共服务体系的”四梁八柱”已经搭建起来,实现从”无”到”有”的历史性变革。目前主要问题在于公共服务领域的城乡差距仍然较大,农村公共服务的保障水平较低。应把从”有”到”好”作为主攻方向,继续推动城乡义务教育一体化发展,着力提高农村义务教育质量和便利性;完善城乡居民基本养老保险制度,着力增加农民基础养老金;完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度,着力提高农民报销比例;统筹城乡社会救助体系,着力提高农村低保标准和覆盖面;加大农村道路、供水、供电、通讯等基础设施投入,加快农村生活垃圾、污水处理能力建设。二是提高农业支持保护政策的效能。最近两年,国家已开始着手调整完善农业支持保护政策,如实行棉花目标价格补贴试点、推行玉米”市场化收购+生产者补贴”、推进农业”三项补贴”制度改革。今后我国农业支持保护政策的力度还应继续加大,但要调整政策的着力点。应突出竞争力指向,加大对农田水利、土地整治、农业科技、职业农民培训等的投入,促进农业降成本、提效率。还应突出绿色生态指向,加大对退耕还林、退耕还湿和退养还滩、节水灌溉、耕地地力保护、化肥和农药减量、农业废弃物回收、地下水超采和重金属污染地区治理等的投入,促进农业可持续发展。
    (二)坚持城乡融合发展,就是要发挥市场无形之手的作用,促进城乡产业优势互补、互为支撑
    受城乡二元经济体制的影响,过去一个时期内我国城乡间的发展是相互隔绝的,要素不能自由流动,产品不能等价交换,产业缺乏合理分工。工业化、城镇化不仅未能有效带动农业农村发展,而且缺乏农业农村发展的支撑,整个国民经济未能实现良性循环。改革开放以来,随着城乡二元经济体制的逐步消融,城乡间资源再配置效应的释放成为我国全要素生产率提高的重要源泉,工业化、城镇化对农业农村发展的带动作用也日益明显。但目前我国城乡二元经济体制的桎梏并未完全破除,城乡要素市场和产品市场一体化程度有待提高,特别是城乡产业发展应形成优势互补、互为支撑的新格局。
    我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。实现高质量发展,要求城乡资源配置合理化、城乡产业发展融合化。今后,解决好”三农”问题要借助城镇的力量,解决好城市的问题也要借助乡村的力量,城市与乡村应水乳交融、双向互动、互为依存。为此,既要继续促进城乡要素自由流动,又要强化城乡产业互动。一是农村要对城镇的新需求作出灵敏反应。城镇居民对农产品量的需求已得到较好满足,但对农产品质的需求尚未得到很好满足;不仅要求农村提供充足、安全的物质产品,而且要求农村提供清洁的空气、洁净的水源、恬静的田园风光等生态产品,以及农耕文化、乡愁寄托等精神产品。捕捉这些新需求,应加快推进农业发展从增产导向转向提质导向,大力发展农村休闲旅游养老等新产业新业态。二是城镇要对农村的新需求作出灵敏反应。发展资源节约、环境友好型农业,迫切需要新型肥料和低毒高效农药;促进农业领域的”机器换人”、提高农业劳动生产率,迫切需要性价比高的农业机械,特别是适合丘陵山区和经济作物生产的小型农业机械。改善农村人居环境、提高农民生活品质,迫切需要新型建筑装饰材料、皮实耐用的垃圾和污水处理设备、经济适用的厨卫等家庭生活用品。捕捉这些新需求,应加快调整工业部门的技术结构和产品结构,提高”工业品下乡”的针对性和效率。
   
    四、切实抓好”人、地、钱”三个关键
    实施乡村振兴战略是一个系统工程,需要科学制定规划,全面推进各项振兴措施落地。核心是抓好”人、地、钱”三个关键。[4][5]
    (一)促进乡村人口和农业从业人员占比下降、结构优化
    一般认为,一国城镇化率超过30%后就进入城镇化快速发展阶段,超过70%后城镇化就趋于稳定。我国从1996年城镇化率超过30%以来,城镇化率以年均超过1个百分点的速度快速发展。尽管如此,2016年我国城镇化率也仅为57.3%,仍处于城镇化快速发展阶段。尤其是来自农村的城镇常住人口中相当部分还未完全融入就业和居住的城镇。按照国家新型城镇化规划,2020年我国按常住人口计算的城镇化率也仅为60%,按户籍人口计算的城镇化率则只有45%。总体而言我国仍处于”要富裕农民必须减少农民”的发展阶段,必须坚定不移推进以人为核心的新型城镇化,继续促进乡村人口进城和农业劳动力向非农产业转移。同时也要注意到,我国乡村人口进城和农业劳动力向非农产业转移具有”精英移民”的特征,进城的人口和转移的劳动力在年龄、受教育程度、性别比例等方面明显优于留在农业农村的那部分人口和劳动力。
    从日本等国家的经验看,年轻人外流、老龄化程度高,与乡村衰败互为因果。实现我国乡村振兴,必须在促进乡村人口和农业从业人员占比继续下降的同时,注重优化乡村人口结构和农业劳动力结构,提高乡村人力资本质量。一要优化农业从业者结构。加快培养现代青年农场主、新型农业经营主体带头人、农业职业经理人。既要重视从目前仍在农村的人中发现和培养新型职业农民,又要重视引导部分有意愿的农民工返乡、从农村走出来的大学生回乡、在城市成长的各类人才下乡,将现代科技、生产方式和经营模式引入农业农村。二要优化乡村居民结构。现代化国家的乡村,其价值既体现在提供农产品和生态产品,也体现在提供一种高品质的生活,居住和生活在乡村地区的人大部分并不是典型意义上的”农民”即农业从业人员,甚至也不是原来务农、后来转向二三产业的”农民工”,而是来自周边城镇地区的教师、医生、律师、公务员等劳动人口和非劳动人口。在我国未来现代化进程中,既应当让目前的乡村人口进城就业和定居,也应当创造条件让部分在城镇就业的人口下乡居住和生活。只有这样,乡村才能保持生机和活力。三要加快培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的”三农”工作队伍。全面提高农村地区公务员、科技人员、教师、医生等的能力和水平。
    (二)加快建立乡村振兴的用地保障机制
    深化农村土地制度改革,是促进现代农业建设的迫切需要,是发展农村新产业新业态的必然要求,也是优化乡村人口结构的重要条件。一要以农业现代化为目标完善农村土地”三权分置”制度。随着承包户就业结构、收入结构乃至居住地的变化,”农一代”逐步退出、”农二代”不愿务农,以及城乡社会保障制度的健全,承包地的生计保障功能在下降、生产要素功能在彰显,应据此调整完善对集体所有权、农户承包权、土地经营权的赋权。为防止”不在村地主”可能导致的土地撂荒、”财产幻觉”可能导致的地租过快上涨,对承包权的赋权应适可而止。二要完善农业设施用地管理政策。对农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施用地,停车场、厕所、餐饮等配套用地,应实行更灵活和宽松的管理政策。三要优化城乡建设用地和乡村建设用地布局。土地利用总体规划必须顺应建设用地布局调整优化的需要,县级政府要尽快组织编制村级土地利用规划,调整优化村庄用地布局,以有效利用农村零星分散的存量建设用地。土地利用总体规划必须有前瞻性,应预留部分规划建设用地指标,为未来单独选址的农业设施和休闲旅游设施等留出空间。切实落实”将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态”的既有政策。审慎改进城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡操作办法,既要考虑获取土地增值收益为当下乡村振兴筹集资金的需要,又要考虑为未来乡村发展留出用地空间。切不可为了眼前的蝇头小利而牺牲长远发展空间,不要急于把农村建设用地指标腾挪到城市、把欠发达地区建设用地指标腾挪到发达地区。四要探索盘活农村闲置宅基地和闲置农房的有效途径。在不以买卖农村宅基地为出发点的前提下,积极探索宅基地所有权、资格权、使用权”三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。重点是通过放活使用权,探索有效利用农村闲置宅基地和农民闲置房屋的具体办法。例如,农村集体经济组织可以将村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地,以入股、联营等方式,发展乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合项目。又如,农村集体经济组织可以通过出租、合作等方式,盘活利用空闲农房及宅基地。
    (三)建立健全有利于各类资金向农业农村流动的体制机制
    振兴乡村需要大量资金投入。应从财政、金融、社会资本等多个渠道筹集乡村振兴所需资金。一要改革财政支农投入机制。一方面,要坚持把农业农村作为财政支出的优先领域,确保农业农村投入适度增加;另一方面,要把主要精力放在创新使用方式、提高支农效能上。要做好”整合”和”撬动”两篇文章。”整合”,就是要发挥规划的统筹引领作用,把各类涉农资金尽可能”打捆”使用,形成合力。”撬动”,就是要通过以奖代补、贴息、担保等方式,发挥财政资金的杠杆作用,引导金融和社会资本更多地投向农业农村。二要加快农村金融创新。农村存款相当部分不能在农村转化为投资,通过金融机构的虹吸效应流向城市,是亟待解决的现实问题。要从”建机制”和”建机构”两方面采取措施。”建机制”,就是要落实涉农贷款增量奖励政策,对涉农业务达到一定比例的金融机构实行差别化监管和考核办法,适当下放县域分支机构业务审批权限,解决投放”三农”贷款积极性不足的问题。”建机构”,就是要优化村镇银行设立模式、提高县市覆盖面,开展农民合作社内部信用合作,支持现有大型金融机构增加县域网点,解决投放”三农”贷款市场主体不足的问题。三要鼓励和引导社会资本参与乡村振兴。鼓励社会资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业、农业服务业、农产品加工业,以及休闲旅游养老等产业。创新利益联结机制,引导社会资本带动农民而不是替代农民。加强产权保护,稳定投资者预期。四是激发农民投资积极性。在直接受益的原则下,可以通过”一事一议”等方式,引导农民增加对村内道路等基础设施建设的投资投劳。
   
    五、实施乡村振兴战略要特别关注边远村落和贫困群体
    我国改革开放40年发展历程和发达国家历史经验表明,总有一部分村落和群体跟不上整体发展步伐,这样的村落容易陷入衰退,这样的群体容易陷入贫困。[6]但正如实现国家现代化不能落下乡村,实现乡村振兴也不能漠视边远村落和贫困群体。随着大量农村人口转移进城,部分地方会出现”空心村”,缺乏人气,甚至略显凋零,这是现代化进程中的必然现象,也是正常现象。我们阻止不了部分边远村落的衰退和消亡。我们要做的是在推进城镇化的同时,以县域为单元,前瞻性地规划好村镇体系,把传统民居和古村落保护好,把今后将长期存在下去的村庄建设好。在减贫方面,则应适时从绝对贫困转向相对贫困。
    (一)消除绝对贫困:未来3年的着力点是提高脱贫质量
    中央提出精准扶贫精准脱贫战略以来,已取得明显成效。全国农村贫困人口从2012年的9899万人,减少到2016年的4335万人;农村贫困人口占比从2012年的10.2%,下降到2016年的4.5%。从现在到2020年是全面建成小康社会决胜期,打赢脱贫攻坚战是未来3年的艰巨任务。一要发挥中国的制度优势。强化党政一把手负总责的责任制,继续动员全党全国全社会力量,坚持大扶贫格局。无论是地方还是中央,无论是贫困地区还是发达地区,无论是扶贫专业部门还是各机关单位,都有责任和义务。二要根据脱贫进展,实行分类指导。经过几年的扶持,部分建档贫困户、贫困村甚至贫困县将陆续脱贫出列,对他们应”扶上马送一程”,继续实行现行扶持政策,把脱贫的基础夯实。对剩下的贫困户、贫困村、贫困县,应集中力量打攻坚战,尤其是要重点攻克深度贫困地区脱贫任务,确保到2020我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。三要注重提高脱贫质量。在中央高位推动、地方各级党委政府高度重视下,在较短时期内集中大量资源,可以实现收入、生活水平维度的脱贫目标。但人的观念改变、能力提高是一个渐进的过程,贫困地区基础设施和营商环境的改善也需要一个较长过程。只有在这些方面取得实质性进展,才是高质量的脱贫。要注重扶贫同扶志、扶智相结合,培养内生发展动力。
    (二)缓解相对贫困:展望后全面小康时代的精准扶贫
    这些年来,尽管按现行标准衡量的农村绝对贫困人口数在快速下降,但农村收入分配差距在扩大,农村相对贫困问题在彰显。2006~2016年,全国农村20%低收入户、20%中等偏下户、20%中等收入户、20%中等偏上户和20%高收入户的人均收入增长倍率,分别为2.54倍、3.52倍、3.54倍、3.54倍和3.36倍,低收入户收入增长未能跑赢其他四个组别。这表明,即便全面建成小康社会后,促进共享发展的任务仍很艰巨,精准扶贫仍应是促进共享发展的重要途径,但在贫困标准、扶贫对象、政策工具等方面需要有大的转变。
    一是应从消除绝对贫困向缓解相对贫困转变。改革开放以来,我国先后采用过三条农村贫困标准,其中1978年标准和2008年标准均低于当时世界银行的绝对贫困标准,但2010年标准已略高于世界银行按2005年购买力评价计算的每人每天1.25美元标准或按2011年购买力平价计算的每人每天1.9美元标准。尽管如此,2010年标准仍是一个绝对贫困标准。2020年以后,低于这个绝对贫困标准的农村贫困人口消除后,我国扶贫工作的着力点应转向缓解相对贫困。适应这一转变,应以新的理念制定相对贫困标准。国际上有两种通行做法:一种是按平均收入或收入中位线的一定比例 (例如50%)计算,另一种是按照覆盖一定比例 (例如10%)最低收入群体的原则划线。应借鉴这些做法,考虑财政承受能力,制定我国的相对贫困线,精准地圈定扶贫对象。
    二是应从单一的收入脱贫向多维度的能力提升转变。贫困体现在多个方面,既应从收入维度进行衡量,也应从消费维度进行衡量,还应从能力维度进行衡量。《中国农村扶贫开发纲要 (2011~2020年)》既提出了收入维度的脱贫标准,也提出了”两不愁、三保障”的综合性脱贫标准,这是一个重大进步。但目前我国仍是以收入标准计算和公布农村贫困人口数。2020年以后,不应再把贫困人口的减少作为衡量扶贫成绩的指标,而应围绕缓解相对贫困,把贫困人口在教育、住房、就业、养老、医疗等方面的改善程度作为追求目标。为此,应更多地实施”农村义务教育学生营养改善计划”之类的扶贫措施,做到缓解相对贫困视角下的精准施策。
    三是应从城乡分割向城乡一体转变。受城乡二元体制的影响,过去我国城市和农村的扶贫政策是分割的,城市有就业帮扶、低保等政策,农村有开发式和救济式扶贫政策,两套政策体系在标准、对象、目标、手段、执行等方面存在较大差异。随着农村人口转移进城,部分贫困人口发生了空间转移,但城市的扶贫政策并不覆盖这部分人口;随着城市社会分化程度加剧,城市贫困问题需要给予高度关注。[7]2020年以后,应把城乡扶贫一体化放在突出位置,在城乡居民医保、养老逐步并轨的基础上,推进城乡居民低保、就业、义务教育、住房保障等领域的并轨,进而实现贫困标准、扶贫措施、执行机构的一体化。
    
(来源:改革2018年01期)

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